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社会治理背景下对怀化市“三无60”人员的服务策略分析

2019-04-16 09:28:27

  摘要:老年人口中存在着一类特殊的群体,他们无劳动能力,无生活来源,无法定赡养义务人且年龄在60岁以上,我们称之为“三无60”人员,通过调查、访谈及资料收集,分析研究了怀化市“三无60”人员的基本生活现状及需求,并在了解怀化市政府针对养老服务出台的政策以及具体实施情况下,讨论分析目前针对研究对象所采取策略的成功与不足之处,进而根据实际情况在思想观念、服务内容和机制体制等方面做出改善,形成有效的服务的策略。

关键词:社会治理,“三无60”人员,社会组织,养老服务

本文《南方论刊》杂志整理。

一、怀化市“三无60”人员的基本情况

据怀化市民政局社会事务科2015年12月统计数据,怀化市常住人口总数497.1万人,其中60岁以上的老年人为87.9万人;根据联合国最近的老龄化计算标准,怀化市目前65岁以上老年人口占总人口数的12.5%,远远大于国际上7%的比例,老龄化问题带给家庭和社会的压力都是不容轻视的。其中数据显示,怀化市的“三无60”人员目前有0.45万人,在国家政策支持和怀化市民政“五大民生幸福工程”之一的“养老服务”工程的配合下,关注“三无60”人员是怀化市实施“养老服务”工程的重要任务之一。

目前,根据调查了解到怀化市“三无60”人员选择的供养方式,除了集中供养以外,还存在有自养和分散供养这两种形式。自养就是通过尽可能地劳动、邻里守望、社会救助和往年的积蓄来维持基本的日常生活。分散供养是指可以接受“五保”服务的老人选择在家的形式进行生活。而集中供养,则是指被纳入五保供养范围的老人选择在敬老院、五保供养中心等地集中生活。尽管不同的供养方式会带来不同利弊,但是对比三者,集中考虑到的是“三无60”人员的基本保障、生活要求以及精神需求上的满足。

(一)食宿以及经济状况

通过访谈发现,不管是选择哪种供养形式的“三无60”人员在日常的伙食方面并没有特别大的要求,生活消费所需的费用,大部分都是依赖政府的补贴和救助。尤其是选择自养和分散供养的老人来说,他们会因为自身经济状况的因素在食宿方面更加拮据。而选择集中供养的老人来说,虽然供养中心提供的食宿已经让他们很满足了,但是也有个别访谈对象说日常的食宿都是统一安排的,会不好意思去提相关的意见和需求。比如一天只准备两顿饭,用餐时间间隔较长等问题,因为他们会觉得自己没付出什么就能够接受到基本照顾已经很感谢了,没有资格和能力再去因为自己的原因而去要求个别对待。其次,通过观察了解到,敬老院、供养中心等集中供养地会在某些接受检查的时刻对老人做出规章制度要求,比如房间内不允许乱挂毛巾、保证内务的整齐摆放等。虽然这些要求是为老人营造更好的居住环境,但是这些规则的制定是否听取了老人的意见或者是否符合老人的生活习惯还需进一步讨论。

(二)健康以及医疗状况

因为年老病衰,所以老年人对健康医疗方面比较重视,因此通过访谈了解到老年人均有定期购买医疗保险,这一举措较好地提高了老人在生病时能够及时且安心就医的比率,另外在资助参合参保方面,政府也采取对“三无”人员予以全额资助的措施,包括门诊医疗和特殊慢性病门诊医疗的救助上也能够有相应的报销及补贴。对于患有严重疾病和残疾的老人而言,他们最大的需求就是能够得到及时的护理,而其他“三无”老人表示虽然没有什么特别严重的疾病,但是或多或少地患有腰痛、风湿病等日积月累的慢性病,但在平时很少会进行定期的健康状况检查。选择自养及分散供养的“三无”老人更是很少会主动去医院进行检查,一方面是由于经济的压力,另一方面也没有可以陪护的人员可以提供帮助。老有所依、老有所养这两个方面的需求及问题对服务“三无60”人员来说占据了最重要的部分。

(三)精神生活状况

对于“三无60”人员而言,他们的日常生活中拥有较为充足的闲暇时间,但是看电视成为他们最大的消遣方式,而且出门少,由此可见他们的健身意识和自我保健意识并不强,同时也缺乏主动与人进行沟通的能力,从而导致活动室或者部分健身设施基本处于闲置的状态。其次,生理的老化及特殊性限制了“三无60”人员的活动。而他们所在的支持系统,比如供养地、社区等也几乎没有为他们组织过文化活动,除了一些特殊的节日(比如重阳节),有学生或者志愿者自愿过来给他们开展活动外,很少有接触到新事物的途径,所以,有将近一半的被访谈人员表示常感到孤独。虽然他们的精神生活很薄弱,但是他们想要丰富精神生活的意识却很强,只是不知道如何以及向谁表达相关的诉求。

二、怀化市对“三无60”人员提供服务的现状分析

(一)怀化市政府对“三无60”人员的治理策略

怀化市养老服务体系建设的首要原则就是突出兜底保障。所以政府主要通过政策性的补贴或者选择购买服务的方法,提供对五保、三无及经济拮据的高龄、独居、空巢等特殊困难的老年人在基本生活、精神文化、健康医疗和社会保障等方面的养老需求。其次,凭借政府的积极引导、社区责任划分来推动养老服务达到适度普惠型的要求,逐渐促使养老服务由兜底保障型转变为适度普惠型,从而进一步建设和完善社区日间照料中心和供养中心的服务,弥补“三无60”人员的支持系统。由此可见,只有在一定程度上依托于政策的实施才保证了“三无60”人员的基本生活,但是由于政府的可支配性资金有限,导致用于养老服务的拨款相对较为拮据。所以为不断丰富养老服务的发展,怀化市也考虑到养老服务具有事业及产业这两者的双重性质,带头鼓励和支撑有效的社会力量参与到养老服务的过程中,从而使得以神鹤老年公寓为代表的医养融合机构和以晋源老年公寓为代表的公办民营机构成为新生力量,但同时也正因为这两者在为发挥其社会效益的同时希望提高对经济发展的贡献从而使得“三无60”人员只能边缘受益,从而形成较大的反差。

(二)社会组织对“三无60”人员实施的社会化服务

目前由怀化市的社会力量兴办的养老机构仅有7家,通过了解发现没有单独针对“三无60”人员的服务项目,在日常生活的服务过程中为“三无”老人提供的基本生活类服务也局限于送粮油上门、家政等的形式。但是从老年人的生理特征和心理特征中我们可以看出,老年人对晚年的生活需求有所减少,“三无60”人员更需要得到细致的照顾,由于其“三无”的特殊性使得他们在社会性的需求上重新出现新的特征,因为担心会成为社会的“拖油瓶”,所以会更为关注自己力所能及的事情,期望不会被社会忽略和淘汰。从而在这个过程中,社会组织凭借专业的手法,深入了解,通过开展小组及社区活动,促进“三无”老人的自我实现,提升其在社会中的存在感,重点在推进满足老人的精神心理需求以外,强调保障老年人的权利。但在政府扶持力度的有限的情况下,养老服务的压力本就日益显著,社会组织在进一步为“三无60”人员提供更为全面的社会化服务的同时检验出了养老服务在人力以及资源、资金等方面还存在有很大的缺口。

三、怀化市“三无60”人员服务存在的问题

(一)养老服务体系中缺少对“三无60”人员的关怀

怀化市对于养老问题的改善主要是希望建成以居家养老为基本、社区为平台、服务机构为辅助的,功能全面、规模适度、惠及城乡的服务体系。但对于像“三无60”这一类的特殊困难人员则缺乏单独的服务要求及规则。并且政府会倾向于关注集中供养的“三无”老人,而往往选择自养或分散供养的人员服务范围仅仅局限于提供日常生活的照料。不管是统一管理的集中供养还是选择自养或分散供养的“三无60”人员中,在安全监护、文化娱乐方面的服务少有涉及,更加使得针对“三无60”人员养老服务的个性化需求难以得到满足。

(二)“三无60”人员寻求服务的意识不够

“三无60”人员被定义为无生活来源,无劳动能力,无法定赡养义务人的群体。他们一般文化水平较低,在参加社会劳动上没有优势,最重要的是在基本的生活方面也需要依赖政府的救助和扶持。因此,在很大程度上他们会认为自己不仅没有能力去解决好自身的基本生活问题,而且还需要麻烦别人花费时间和精力照顾自己,所以就会产生没有资格去获得相应的支持和没有理由去提出自己的需求,在这个过程中他们担心和忧虑的情绪会占据较大的比重,从而产生抵触的心理,不愿意主动寻求服务。

(三)专业化服务程度不高

在提倡社会治理的背景下,怀化市社会组织的发展依旧处于起步阶段,所以需求服务提供的方式比较简单、粗放。即使是针对居住安全、健康状况、生活难题等日常服务的供给也缺乏对“三无60”人员的针对性,从而使得他们个性化的需求未能得到较好地满足,因此出现服务的效果大打折扣的现象,而往往具有针对性的专业服务其效果会更直接让“三无60”人员受益。此外,最重要的是在这个过程中人们难免会因为“三无60”人员是社会弱势群体从而带有“他们很可怜”、“没有生活的质量”等的有色眼镜去看待他们,以至于在服务过程中也容易把他们放在被动的地位,而忽视了正因为他们的特殊但同时拥有的自主意识和自我治愈能力。

(四)社会治理创新水平不高

社会治理创新突出的是凭借双向互动、多主体参与的思路,对于有关民生的社会需求进行建设,强调在治理过程中以社会各主体以分工合作、共同探讨的方式对出现的社会问题和社会矛盾进行解决。所以社会治理创新除了政策的改变和扶持,更重要的是将这种方式在执行的过程中得到体现,而很显然政府的官员意识并没有随之得到改变,依旧停留在单向传达的过程中,引导社会力量介入社会化服务的形式较为单一,对社会组织的支持也停留在表面,从而使得社会组织的发育不够,限制了其社会认可度的提升。

四、怀化市“三无60”人员服务策略的优化

(一)重视养老服务中对“三无60”人员的关怀

不同社会群体拥有不同的特点,在重视养老服务的同时,更应该根据实际情况调整相关内容及采取个性化、精细化的措施。“三无60”人员是生活在贫困线以下的特殊群体,单独凭借他们自己的力量是不可能实现“老有所养,老有所医,老有所学,老有所为,老有所乐”的,而因为他们的生活处于贫困线以下,所以同时也是精准扶贫的重点关注对象。因此,应该提升“三无60”人员在怀化市养老服务体系中的关怀比重,采取主动的形式,拓宽关怀的内容,提升保障标准,在着眼于最基本的日常需求之外,进一步重视他们社会化的需求。

(二)促进观念的转变,提高服务有效性

一方面是针对“三无60”人员而言,尽管存在有为他们提供服务和帮助的途径,但是由于他们处于相对弱势的地位,所以害怕麻烦别人、繁琐的申请程序以及长期对官员的陌生会打击到他们寻求服务的积极性。另外一方面,“三无60”人员并非一无是处,正因为自身的不足才更加磨炼出了他们追求生活的意志,因此在服务过程中应该要摘掉“有色眼镜”去看待他们。除了可以通过扩大宣传和引导的方式为他们营造平等的氛围,还可以加强对他们进行心理辅导,从而培育他们主动寻求服务的意识,也就使得问题反馈及实施措施的准确度得到提升。

(三)提升社会组织服务专业化水平

1.完善多元化需求供给。社会组织提供服务的质量和能力在很大程度上而言直接由其专业的水平决定,所以首先需要重视的就是依靠创建完善的服务培训机制,提高社会组织完成公共服务任务的能力。同时鼓励加强与企业的合作,设立雷锋超市、便利店等,发展购物、餐饮、家政等服务满足“三无60”人员的生活需求。而“三无60”人员作为老年群体中的特殊人群,社会组织可以通过建档和与“三无60”人员签约的形式,准确定位他们的需求,再通过整合、责任划分到个人或组织进一步制定面向他们的个性需求提供多元化的服务的行动方案,通过加强实践探索,推进本土化的服务。

2.扩大服务资金的来源。很明显的是“三无60”人员缺乏经济资源方面的支持,主要依靠于政府的救助,服务的提供也主要依赖于政府购买的公共服务,而单凭政府的资金支持始终是有限的,所以社会组织应该发挥其链接资源的能力,通过与基金会合作的方式,扩大社会关注的力度,获取资金保障。除此之外,社会组织可以通过与企业合作开展公益活动获得募捐资金。同时,可以尝试建立社会组织机构的品牌效益,充分利用公益日、公益众筹平台等新途径筹集社会资金。并且可以鼓励其他健康老年人成立养老志愿者队伍参与到服务工作中来,扩大社会组织可利用的人力资本。

(四)创新社会服务提供体系,强化治理

1.促进政府与社会组织的关系建构。社会组织发展及运作的协调在目前还主要是依托于政府的行政部门来管理,而缺乏自我运行和自我管理的依据又是当前社会组织发展的瓶颈。只有通过划分社会组织与政府两大主体之间的责任,明确完善各自分工管理的机制,才能促进两者的良性运行。但如果只是要求转变已有的管制思想,却不能发挥正向激励和鼓舞的作用,社会组织与政府之间平等的关系也难以得到改善。此外,社会组织在提供服务的过程中避免不了复杂的行政程序,将社会组织进行独立监管,才能达到两者相互信任的状态,进而发挥治理创新的潜在动力。

2.确保服务监督体制的落实。社会服务资源的流失一部分原因就来自于社会组织的公信度较低,政府也缺乏对其的责任监督制度。加强治理的源头保障就是不仅要做到设置各项基本防线,更要主动接受问责、履行承诺,向公众保持透明度,形成资金收支的规范化、制度化,定期向社会公众公示“三无60”人员资金的使用情况。并在“互联网+监督模式”的新时代背景下,主导全民监督的方法并把新闻媒体和社会公众的力量结合起来,时刻关注相关的动态及资讯,形成人人可监督、人人要监督的氛围。

五、结语

“三无60”人员是无生活来源,无劳动能力和无法定抚养赡养义务人,是生活在贫困线以下的群体,从这个层面上而言,他们成为目前精准扶贫背景下的重点关注对象。而在社会治理创新的过程中,构建和谐社会的重要组成部分就包括了政府职能的转变,而在这个过程中社会组织由于其贴近民生的基层性质扮演着不可多得的角色。怀化市老年人口比重大,老龄化问题突出,城镇“三无60”人员数目又多,在目前公办机构养老资源不足、压力大、政府资金供给不足的情况下,“三无”老人的幸福指数并不高。所以通过研究怀化市“三无60人员”的生存状况和需求,针对已有研究和实践的不足提出研究问题和研究假设,并围绕问题的解决,提供可实施的建议对整合社会资源,将社会工作参与到民生问题与社会治理工作落到实地,并推进怀化市社会服务发展具有重要意义。

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社会治理背景下对怀化市“三无60”人员的服务策略分析

期刊名称:南方论刊
主管单位:茂名市社会科学界联合会
主办单位:茂名市社会科学界联合会

国际刊号:ISSN 1004—1133
国内刊号:CN 44—1296/C

刊期:月刊
开本:大16开
语种:中文
发行范围:国内外公开发行
地址:广东省茂名市油城五路28号市委大院5栋

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