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多中心治理视角下的劳务工社区融入——基于石岩街道塘头社区劳务工融入状况的调查与思考

2019-05-15 10:29:17

摘要:劳务工是深圳城市建设的主体,推动劳务工融入城市、融入社区,对劳务工自身发展、深圳市的建设与发展以及社会公平正义的构建都具有重要意义。本文选取深圳市产业大区宝安区石岩街道塘头社区为调查样本,从经济、社会生活和文化心理三个层面对劳务工在社区融入过程中的困境及原因进行了分析,探索了一条以“政府主导、社区实践、社会组织协同、劳务工及本地居民互动参与”的多中心治理路径,以期有效推动劳务工群体融入社区、融入城市,共享城市发展成果。

关键词:劳务工,多中心治理,社区融入

本文《南方论刊》杂志整理。

劳务工融入城市社区的问题是政府关注的热点。2011 年,民政部出台《关于促进农民工融入城市社区的意见》 [1] ,首次从国家层面描绘了农民工参与社区生活的“路线图”,为维护农民工合法权益提供了制度依据和保障。与此同时,国务院也印发了《社区服务体系建设规划(2011-2015 年)》 [2] ,提出到“十二五”期末,基本公共服务项目覆盖到社区全体居民,包括流动人口。社区是城市的基本单元,是劳务工融入城市的社会化组织载体,更是解决劳务工城市融入困难的重要突破口。深圳市宝安区有数字庞大的劳务工群体,推动为宝安城市建设献计出力的主体——劳务工融入社区,对劳务工自身发展、深圳市的建设与发展以及社会公平正义的构建都具有重要意义。本文选取宝安区石岩街道塘头社区为样本,采取问卷调查、访谈、实证分析等方法,从公共管理学科中的多中心治理理论视角出发,对劳务工社区融入的现状、问题进行具体分析和论证,并探索了一条多中心协同互动的治理模式,以期为推进劳务工融入社区提供有益的参考借鉴。

一、社区融入与塘头社区劳务工融入现状

社区融入即所有社区居民都可以平等的参与社区活动、社区决策与管理,有权享受社区提供的服务, 对社区有强烈的归属感与责任感,社区不同群体之间可以在平等的基础上和谐共处并最终一起分享社区建设成果的过程[3] 。从问卷调查与访谈结果来看,塘头社区劳务工社区融入主要存在以下三个方面问题。

(一)经济生活融入程度一般,生活质量不高

劳务工经济生活融入状况主要从他们的收入水平、消费结构及居住条件等方面来体现。在经济收入上,塘头社区的劳务工收入主要集中在 3000-4000 元之间,比重占 57%6000 元以上的较少,仅占 19%。在消费结构层面,从访谈情况来看,大部分劳务工消费结构比较单一,他们的消费行为多停留在满足人的基本需求层面,部分人还要往家里寄钱,年纪偏大的劳务工尤其如此,年轻的劳务工消费形式相对多样,他们融入城市的意愿也相对强烈。在居住条件上,购房的劳务工仅占 13.6%,租房的劳务工占 57.8%,且基本上居住在城中村的农民房,劳务工只是把它当作临时的栖身之所,且频频搬家,飘荡不定,从而缺乏对所生活社区的认同。总之,劳务工来深后的经济生活状况确实比在老家好了,但在城市的生活质量仍不高,经济生活融入水平较低。

(二)社会生活融入困难,隔离型特征突出

社会生活融入状况主要通过工作时间、业余时间、公共参与、社会关系、子女上学、医疗及社会保险状况等方面体现。从调查数据及访谈内容来看,51% 的劳务工日工作时间超 8 小时,工作强度都比较大,基本属于单休,一些从事服务行业的劳务工一月才休一天,根本无暇融入城市社区。从人际关系圈子来看,本地居民都聚集在塘头新村,劳务工多住在其他城中村的农民房里,他们最多是与同住农民房的邻居以及老乡来往,人际交往圈多限于“老乡会”、“同学会”。在社区活动参与层面,23.7% 的人“从不参加”社区活动,28.9% 的人一年才参加一次社区活动,而参与频率最高(每周一次以上)的仅占 9.1%,与本地居民融合机会少。在子女读书问题上,虽然大部分劳务工子女都能够在深圳上学,但是很多都是在民办学校就读;在就医保障上,虽然劳务工都能在城市购买保险,但仍受到“首诊在绑定社康”的限制。总之,劳务工在社会生活的方方面面都与本地居民存在很大差异,很难融入社区和城市。

(三)文化心理融入存在隔阂,社区归属感不强

文化心理融入是指劳务工对城市有较高的认同感,适应并满意当下的生活状况,主要通过身份认同、文化适应、价值理念及其他主观感受等方面体现。在对自我身份认同上,6% 的人认为在城市低人一等,81% 的人认为有深户会好很多,大部分劳务工认为自己的确为城市发展贡献了力量,但不认为城市的发展与自己有很大关系,他们对自己在城市的身份认同缺乏积极的态度;在文化价值观念上,多数人不太愿意与本地人结婚生子,婚育观念未能融入本地。总之,文化心理融入受多方面主观感受影响,这些主观感受又不是孤立形成的,而是与经济、社会以及制度层面的因素有关,比如受经济条件制约,不能购买商品房只能居住在破旧的农民房,让他们感受到与城市、社区居民之间的“隔阂”,受户籍制度、住房等多方面条件制约,他们的子女不能在深就读或在深就读公办学校,不能申请到廉租房和公租房,这使得他们产生相对“剥夺感”以及对城市的心理排斥。一言蔽之,劳务工“身”入城易,“心”入城难。

二、影响劳务工融入社区的原因分析

从调查结果看,塘头社区劳务工的社区融入总体水平较低,一方面与个人因素有关,如文化素养与专业技能相对偏低、社会资本缺乏、参与意识淡薄、思想观念落后等,另一方面与政府制度和管理上的因素有关。

(一)二元制度排斥,社区融合制度突破难

由于户籍制度以及由此衍生的教育制度、医疗制度、社会保障制度藩篱仍未彻底打破,嵌套在户籍制度之上的社会资源仍难以被户籍居民和外来劳务工所共享,劳务工在子女教育、住房、医疗保障、养老、社会救助等公共服务领域依旧受到二元制度的排斥,例如在医疗保障方面,就内外有别,对劳务工设定了“首诊在绑定社康”的要求;在租房上,深户家庭有享受安居房、公租房以及人才房的福利,但劳务工却被排斥在外。

(二)碎片化治理,社区融合面临组织协同难

劳务工服务管理涉及大部分区直部门,其中明确列入职责的就有区公安分局、发改局、卫计局、综治办以及流动人口出租屋和综合管理办等多家单位,且每一个部门都有相应的一套工作机制、管理办法和财权配备。在实际工作中,在缺乏强有力的整合平台时,各单位开展工作时常各自为战,难以有效整合资源,无法有效形成工作合力,导致工作成效不明显或难以持续。

(三)重管理轻服务,社区融合管理创新难

有关职能部门在外来劳务工管理问题上主要存在“重管理、轻服务”的意识,倾向于“防范”和“控制”,集中表现在治安管理、计生工作和市容环境整治等工作上,这些管制性的工作在劳务工看来是对他们的故意刁难和排挤,引起了他们对当地政府的不信任,进而产生对社区乃至整座城市的疏离感。

三、多中心治理与促进劳务工社区融入的对策和建议

多中心治理理论是当今西方学术界最热门的理论之一,“多中心”一词由迈克尔·博兰尼 ( Michael Polanyi)在《自由的逻辑》一书中首次提及和阐释。该理论强调治理的主体多元而非一元,各主体相对独立且彼此之间相互联系,在一定范围内共同承担公共事务治理的职责,多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的多元共治模式[4] 。劳务工社区融入问题属于城市公共事务治理范畴,探索以“政府主导、社区实践、社会组织协同、劳务工及本地居民互动参与”的多中心治理路径,为破解劳务工融入社区困境提供了一种可借鉴选择方案,有利于实现公共事务治理的高效化。

(一)以政府为主导地位,破解劳务工融入社区的困境

1. 改革户籍制度,消除对劳务工的制度排斥。推进城市福利和保障体系改革,加快推进福利去户籍化,让全体常住人口能够享受均等化的基本公共服务。目前,虽然深圳市在户籍制度改革上已作出许多积极的探索,如推行“新居住证”便是重要的一步,但是,在“新居住证”背后,广大外来劳务工的权益是否能够得到保障,还有待时间来验证。

2. 加大经费投入,确保惠及劳务工的政策落地。严格按照“费随事转”的原则,确保活动不因经费拮据而打折扣,要加大社区经费投入,确保社区能够留得住人才以便顺利开展各项工作,惠及辖区的各类群体。

3. 坚持两手齐抓,优化劳务工生活的软硬环境。城中村大多陈旧不堪,拥挤混乱,噪音喧嚣,缺乏社区配套,大部分人只是将其视为栖身之所,缺乏对它的认同。政府应当加强基础设施建设和社区环境提升整治工作,引进市场力量,全面完善城中村的消防、安防、监控、供电、供水等基础设施,重新铺设房屋内部管线,增加烟感、灭火器等设备,显著提高城中村安全系数和宜居指数;同时,充分利用社区内宣传栏,宣传爱护环境卫生、和谐邻里关系、平安社区等理念,推动成立社区文明劝导团,鼓励劳务工加入志愿服务,使其在亲身实践中树立文明意识和家园意识,增强对社区的归属感。

(二)以社区为实践载体,加大对劳务工融入社区的支持力度

1. 推行参与式治理,保权益、增活力。合理配置社区工作站工作人员结构,适当吸收一些优秀的外来劳务工参与社区管理,推动劳务工参与社区选举,当选社区党委委员,鼓励劳务工广泛参与社区居民议事会、重大事项听证会等,保障劳务工参与管理本社区公益事业和公共事务的权利,让劳务工完成从“过客”到“主人”的观念转变。

2. 以文化活动为润滑剂,筑共识、促融合。文化活动是社群间最好的润滑剂。当前,许多社区都已形成社区邻里节、社区运动会、社区“跳蚤市场”等文化品牌,但这些文化活动大多局限在社区本地居民范围。社区开放活动资源,扩大活动受益面,发动劳务工群体也加入社区文化活动,不仅能使广大劳务工群体更加了解本地文化,还能促进劳务工与本地居民之间的情感交流和生活交融,形成互信理解、尊重、包容的生活氛围,培育互信互助、共存发展的社区精神。

3. 消除差别对待,均服务、求公平。社区工作站对劳务工群体的日常管理大多集中于治安管理、市容环境管理、出租管理登记、计划生育等行政工作,而在社区教育、社会救助、文化体育等服务项目上,劳务工却不能同本地居民一样均等享受。这不仅与民政部《关于促进农民工融入城市社区的意见》中的社区基本公共服务均等化的要求相悖,同时也不利于消除劳务工与社区居民之间隔阂,应适时打破这种不均等的二元服务模式,消除差别对待,将涉及劳务工切身利益的服务项目逐步向全体劳务工覆盖,帮助劳务工平等地融入城市社区。

(三)以社会组织为协同力量,建立广覆盖宽领域的劳务工服务网络

1. 培育社会组织,扩宽服务网络。社会组织是社会管理和社会建设中的重要协同力量,在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、促进社会和谐稳定等方面发挥着重要作用。劳务工社区融入工作是一项浩瀚繁杂的工程,政府不必也无需大包大揽,而是应该转变思路,推动政府部门向社会组织转移部分职能,大力培育和发展社会组织,降低社会组织准入门槛,简化社会组织(尤其是面向劳务工群体的维权协会、心理咨询机构、行业培训协会等组织)的登记程序,形成功能有别、错位发展、较为完善的社会组织培育体系。

2. 整合各方资源,提升服务质量。社会组织由于具有民间性、公益性、服务性及非盈利性等特点[5] ,在整合社会各方资源上具有一定的优势,它能整合公共资源,满足不同群体的利益需求;整合不同人群,增进交流与理解;整合资金,开展公益活动,如在遭遇大病大灾的劳务工社会救助问题上,可寻求政府资金支持,也可向企业、个人寻求资金支持。

3. 提供定制服务,满足多元需求。劳务工群体庞杂,利益诉求多元,在职业培训、法律援助、医疗救助、助学救助等方面诉求强烈。社会组织具有草根性,劳务工在日常生活中面临困难时往往倾向于求助社会组织。面对劳务工群体多元化的诉求,社会组织尤其是为政府所购买服务的组织不能仅考虑政府的政治需求,而应该多考虑辖区劳务工的切实利益需求,根据劳务工的实际需要,有针对性地开展形式多样、内容丰富的服务活动。

(四)以劳务工和社区居民为参与主体,共同营造融入氛围

一方面,劳务工要逐步转变“我是外地人”的观念,摒弃“城市过客”的心态,主动、积极参与各种社区活动。以各种活动为切入点,加强与社区居民的互动交往,条件允许下,可邀请老乡、亲戚、朋友加入活动,将生活交际圈融入社区网络,建立新的人际关系网。同时,劳务工还应主动提高自身文化素质,消除文化差异,积极参与各级政府职能部门和社区举办的各种职业技能培训活动,提高自身文化素养和职业技能。另一方面,社区居民应提高思想认识,增强对劳务工的包容性,对劳务工给予足够的宽容与理解,并通过善意的方式帮助劳务工改正缺点、完善自我,帮助他们融入社区,互融共建美好家园。

深圳是中国改革开放的产物,在开放之初,劳务工是“拓荒牛”,他们在艰苦的环境中默默耕耘;劳务工是“奠基石”,他们为深圳这座城市的崛起添砖加瓦,可以说,没有劳务工的奉献,就没有深圳的繁荣和兴盛。关注劳务工群体融入城市问题,不仅是对劳务工功绩的铭记,更是一座城市发展到一定文明程度的应有之义,期冀在政府和全社会的共同努力下,劳务工群体能尽快融入城市,由“漂泊的异乡人”变成“城市的主人”,共享城市的发展成果。

参考文献:

[1] 民政部 . 关于促进农民工融入城的意见 [EB/OL].2011,http://www.chinanews.com/gn/2012/01-04/3580121.shtml.

[2] 国务院办公厅 . 关于印发社区服务体系建设规划(2011-2015 ) 的通知 [EB/OL].2011,http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/29/content_2032915.htm.

[3] 刘建娥 : 乡城移民社会融入的实践策略研究——社区融入的视角 [J]. 社会 ,2010(1):144.

[4] 李平原 : 浅析奥斯特罗姆多中心治理理论的适用性及其局限性 [J]. 学习论坛 ,2014(5):50.

[5] 温子勤 , 胡辉华 : 论社会管理中政府与社会组织协同共治关系的构建 [J]. 学术论坛,2016(2):113.

多中心治理视角下的劳务工社区融入——基于石岩街道塘头社区劳务工融入状况的调查与思考

期刊名称:南方论刊
主管单位:茂名市社会科学界联合会
主办单位:茂名市社会科学界联合会

国际刊号:ISSN 1004—1133
国内刊号:CN 44—1296/C

刊期:月刊
开本:大16开
语种:中文
发行范围:国内外公开发行
地址:广东省茂名市油城五路28号市委大院5栋

注:本文网站为征稿平台,非杂志社官网