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精准扶贫的有效性和持续性的案例研究

2021-02-20 10:31:02

【摘要】我国在扶贫脱贫的伟大实践中,从救济式扶贫到开发式扶贫,再到新时代确立了精准扶贫精准脱贫基本方略,开辟了中国特色减贫道路。本文通过对广东封开县南丰镇侯村的扶贫案例和梅州市大埔县扶贫样本作比较分析发现:侯村的样本主要以政策性扶贫样本,短期来说,见效快;长期来说,持续性不强;大埔县的调研样本来看,总体来说,是走市场的方向,打造龙头企业,效果比较好,持续性也比较强,但也有缺点,龙头企业不大不强,同样影响扶贫效果深度和广度。因此,为了提高精准扶贫的有效性和持续性,我们提出解决的思路是,短期的扶贫方式(一年以内),建立以保障为主线的扶贫策略;中期的扶贫方式(一至三年),培育农业龙头企业为主线的扶贫策略;长期的扶贫方式(三年以上),以乡村振兴,经济发展为主线的扶贫策略。

【关键词】精准扶贫,有效性,持续性

本文《南方论刊》杂志整理。

一、问题的提出

党的十八届五中全会明确提出2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽的目标。就广东而言,短板在粤东西北,尤其是其中的贫困地区和贫困群众。几年过去了,我们在扶贫工作上加大投入,实施精准扶贫,创新工作方式,取得了巨大的成绩。2020年是关键的一年,我们在取得成绩的同时,经过深度调研,还发现不少矛盾和问题。如:精准扶贫的机制不够完善、开发责任和力量不够、有些贫困地区人员的主动性、积极性还不高,扶贫资金使用效果不高等。总之,在实施精准扶贫时,我们需要总结经验和寻找不足,对精准扶贫的有效性和持续性进行比较分析和深入探讨,为我国扶贫事业建设作贡献。

二、文献的回顾与相关问题的思考

(一)文献的回顾。

当前,我国脱贫攻坚的策略是在围绕“精准”帮扶的工作方法上。实施“五个一批”工程,即发展生产脱贫一批,异地搬迁脱贫一批,生态补偿脱贫一批,发展教育脱贫一批,社会保障兜底一批。对贫困人口实行“两不愁三保障”,即不愁吃、不愁穿,保障义务教育、保障基本医疗及住房安全保障[1]。精准帮扶是我国扶贫开发的好思路。目的是找准帮扶对象、精准安排项目、精准使用资金、精准到谁去帮扶,从而提高扶贫的有效性[2],这是我国扶贫、脱贫事业的特色。当前,我国要打赢脱贫攻坚战还面临好多矛盾和问题,这些矛盾和问题会影响到扶贫的有效性和持续性。如精准扶贫的体制和机制还不够健全,扶贫开发的责任没有落到实处,合力没有形成,资金投入没能满足需要,贫困地区的贫困人口主观能动性不够高,资金使用效果还不够高等[2]。同样,在实践中有效方法还有。一是抓好党建促脱贫攻坚,在乡镇着力选好党政一把手,加强领导班子,用好的干部队伍带领群众脱贫致富。二是加大财政的扶贫投入,整合扶贫资金的使用效率,做好金融扶贫的大文章。如广西田东县通过建设机构、信用、支付、保险、担保、村级服务组织等六大金融服务体系,有效解决贫困户资金短缺问题。三是激发内生动力,提高贫困地区贫困人口的积极性。四是提高贫困人口教育、文化、健康水平[2]。在扶贫脱贫的伟大实践中,从救济式扶贫到开发式扶贫,再到新时代确立了精准扶贫精准脱贫基本方略,拓展了“五个一批”有效路径,解决了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”四个方面关键问题,开辟了中国特色减贫道路,为共建没有贫困、共同发展的人类命运共同体贡献了中国智慧和中国方案。“发展是甩掉贫困帽子的总办法”,习近平总书记深刻揭示了摆脱贫困的根本途径。当我们把减贫置于时代大背景下,就不难发现,中国农民摆脱贫困的历史,俨然就是一部共和国的发展史[3]

(二)相关问题的思考

关于交通与扶贫的相关性。在“十三五”规划(2016-2020)中,中央政府投入了大量资金建设高速公路、铁路,穿越大山、大河。重点是,修什么样的路,架什么等级的桥。在桥梁建设上,我们不满足通行的“5级”桥梁。相反,我国正在建造的是“50级”闪亮的巨型桥梁。2019年,我国甘肃省“50级”高速公路总长度超过4242公里,甚至超过墨西哥[4]。解决交通问题是我国发展经济,解决贫困的重要的持续有效的举措。关于提高基层干部的扶贫积极性和有效性的关系。吕德文等专家建议,地方政府要合理使用脱贫第三方评估作为决策的参考,不能层层加码,更不能太机械地看待分差,轻易否定基层扶贫工作成效。让脱贫第三方评估回归中立属性,第三方评估结果与考核问责宜保持适当距离,避免误伤基层扶贫积极性[5]。关于乡村振兴对扶贫的有效作用。依托优势产业,绿水青山,田园风光和乡村文化等特色扶贫,是理想的思路。利用市场配置资源的效能,引导农民为主体、企业带动和社会参与的乡村发展的产业格局,是一种高效和长久的扶贫方式。

三、案例分析

(一)案例(1)我们以封开县南丰镇侯村作为调研对象

广东省某直机关驻村工作队按照国家的政策,坚持目标导向,因地制宜、因户施策,根据建档立卡贫困户家庭实际、劳动力状况、生产技能等情况,精准制定落实各项帮扶措施,脱贫攻坚取得了明显成效。

1.帮扶侯村贫困户基本情况

封开县南丰镇侯村村下辖9个自然村,总人口6259人,其中,中共党员61人。全村有水田约2445亩,旱地约700亩,水塘约134亩,山林约2100亩。村内设有县第二人民医院侯村门诊部1所,初级中学1所,完全小学1所,民办幼儿园1所。截至20195月底,侯村村建档立卡贫困户共92274人(一般贫困户41186人,低保贫困户1745人,特困贫困户3737人,最低生活保障金56人)。其中,有劳动能力贫困户51229人。2016年实现脱贫4454人,2017年实现脱贫29110人,2018年实现脱贫1663人,尚有1158人没有脱贫。

2.精准扶贫工作主要做法

通过大力发展产业项目、落实“三保障”政策、就业扶贫和小额贷款、结对帮扶等各项帮扶措施,大力提高建档立卡贫困户的收入。2016年来,精准扶贫专项资金共计353.9972万元,已使用233.0541万元,结余120.9431万元;该省直机关自筹资金总额155.1813万元,目前已使用154.6185万元,结余0.5628万元。其中,2018年共投入扶贫专项资金171.1287万元,实施到户帮扶项目12个,项目产生总收益187.2659万元。2019年拟投入111万余元,主要是支付小龙虾基地建设费用及支持贫困户肉牛、杏花鸡等养殖项目。

3.2018年以来发展的产业扶贫项目

1)是养殖扶贫项目。投入资金89万余元,组织贫困户开展了肉牛、生猪、杏花鸡等养殖项目,48户口191人受益。(2)是因户施策落实扶贫项目。投入资金5万余元,支持贫困户购买微耕机、农用三轮车、建设牛棚等项目,527人受益。(3)是产业扶贫项目。封开县出资76万余元,入股南丰商业综合体,预计收益率为5.53%,侯村建档立卡有劳动能力贫困户51229人受益。流转147.5亩土地,投入扶贫财政资金50万元,建设好小龙虾养殖基地,整体出租给小龙虾养殖专业户,租期10年,共可收取租金136万元,其中,2019年、2020年每年租金收益18万元,除支付土地租金外,收益归侯村建档立卡贫困户,1982人受益。(4)村集体经济项目。20189月,省直工委支持20万元,该省直机关自筹资金8万元,拟投资肉牛养殖项目作为侯村村集体经济项目,年收益为9%,所得收益归侯村村委会集体经济收入,由侯村村委会支配使用。(5)落实医疗、教育、住房等“三保障”。截至201812月,帮扶低保贫困户1641人,五保贫困户3737人,已100%纳入农村低保或特困人员救助供养范围;无劳动能力且未能按政策纳入农村低保、特困人员供养的贫困户78人,已成功申请发放基本生活保障金;贫困户60岁以上符合领取待遇的老人已100%享受城乡居民社会养老保险待遇;实施教育扶贫,帮扶贫困户在校子女88人已全部落实学费和生活费补助政策,同时为激励贫困户的在校子女积极进取,自立自强,学好文化,掌握一技之长,提升社会竞争力,省扶贫组2018年向侯村村发放助学金共1.528万元;帮扶贫困人口已100%参加基本医疗保险,贫困户全部纳入重特大疾病救助范围;截至2018年底,列入危房改造计划的35户贫困户已全部改造完毕,并全部验收入住。(6)合力攻坚,结对帮扶。按照省委、省政府的统一部署,该省直单位为把扶贫工作任务落实到每个干部身上,开展机关每名干部与贫困户进行挂钩结对帮扶活动。(7)认真做好精准扶贫“回头看”等各项工作。根据省扶贫办《关于开展精准扶贫“回头看”工作的通知》(粤扶办〔201842号)的要求,驻村工作队重新识别新增422人为建档立卡贫困户,并及时完善《帮扶记录簿》的信息记录和扶贫信息系统中的录入更新等工作,抓好各项扶贫措施的落实。(8)强化产业技能培训。以培养一支有文化、懂技术、会经营的新型职业农民队伍为目标,扎实有效地开展新型职业农民培育工作。根据侯村村贫困人员的特点和产业项目,切实提高技能培训的针对性和实效性。20185月组织5151人进行杏花鸡养殖技术培训。20181216日,组织13户贫困户13名劳动力进行了柑桔高产栽培技术培训。2019122日组织23名贫困户劳动力进行创业培训。

4.扶贫工作中存在问题与扶贫持续效果的讨论

1)是产业扶贫投入不足。目前,村里的传统种养殖产业主要依靠农户自身发展,规模小、经营粗放,难以形成规模化、现代化产业发展格局。(2)是残障、慢性病占比大。因病因残、年过60岁或在校学生等无劳动能力贫困户89174人,这类人只能通过低保、五保、残疾救助、社会救助、教育补助、基本生活保障等政府“兜底”政策帮助其维持基本生活。(3)是部分贫困户等靠要思想严重。贫困户中有些懒惰想不劳而获的,有个别没有劳动意愿,不愿意从事繁重的种植劳动,稳定脱贫难度大。个别贫困户劳力有限和年纪偏大,对扶持项目不感兴趣,参与的积极性不高。

(二)案例(2)我们以梅州市大埔县作为调研对象

1.大埔县贫困村和贫困户基本情况

201812月底前,广东省确定大埔县贫困村57个,建档立卡贫困户5095户,贫困人口10993人,有劳动力的贫困户2220户共7328人,占贫困人口的67%,缺劳动力有2875户共3665人,占贫困人口的33%。帮扶单位有广东省直属单位、广州市直属单位,梅州市直属单位等共57个。

2.大埔县精准扶贫主要项目、资金使用及效果

2016年到2018年底,建立农业特色产业项目63个,带动在村劳动人口贫困户1916户;光伏扶贫项目35个;成立电商平台11个;建设农业专业合作社60个;金融扶贫小额贷款2050元,667笔。资金使用包括广东省、广州市、梅州市、大埔县等各级财政12744.2万元;大埔县财政3年帮扶10个面上村及1个省定贫困村共990元。总计实施到村项目2281个,到户项目90611个,实现脱贫贫困户4782户共10207人,脱贫率92.85%

3.大埔县精准扶贫的主要特点

1)打造农业龙头企业,实施农业产业化发展。通过引进通美公司、顺兴公司,发展蜜柚种植业,对蜜柚进行深加工,提高该产品的附加值,增加贫困农户的收入;2015年到2018年,大麻镇小麻村的收入就从7200元增加到25万元;高坡镇农业龙头企业通过以“公司+合作社+基地+贫困户”的形式带动贫困户发展农业生产,已帮助了209716人,人均增加收入500多以上;梅州市龙发生态旅游度假村有限公司在西河镇黄堂村以“公司+合作社+农户”的形式,进行大塘的水下种莲蓬,水里养泥鳅,荷塘赏莲花的观光生态农业基地,仅2018年的收入达30多万元,贫困户均增收4000多元。(2)建立以电商为主的商贸平台。广州市对口大埔扶贫工作组协调45个村,建成“大埔县电商联盟”,专门对接其他电商平台、龙头企业、物流企业等,形成新的电商扶贫模式。2018年在广州海珠区运营海珠印象大埔商贸城,帮助大埔贫困村的农产品找到市场。在茶阳镇引进广东农村报农财网农管家,成立八村联动扶贫服务中心,为8个大埔省定点贫困村的蜜柚种植及销售一条龙服务。通过电商平台,解决大埔扶贫中的销售难、邮递难、收益差等问题。(3)大力发展扶贫示范项目。大埔县出台关于《精准扶贫“以奖代补”项目实施办法》。在2017年,对该年度申报的产业扶贫示范项目进行检查验收,对合格的项目每项奖励10万元。如大埔西河镇石涵村菊叶薯种植等4个项目分别奖励10万元,补助项目的加速发展,从而带动示范项目的产业效应。(4)加强教育培训,助推就业。通过对贫困户的劳动力实施劳动技能的培训,增加劳动就业。如举行“客家菜师傅”培训班,“贫困劳动力培训班”等。2018年春节后组织珠江三角洲25家企业在大埔高坡镇举行招聘会,提供了1400个工作岗位。全县共对贫困劳动力3289人进行培训,增加贫困人口的就业能力。(5)建档立卡,落实社会保障。大埔县将贫困户中丧失劳动能力贫困人口建档立卡,把他们纳入低保范围。全县在册建卡的贫困人口共10993人,其中6560人纳入民政兜底保障范围,为完全丧失劳动能力贫困人口3665人全部兜底,兜底率100%。在建档立卡的贫困户中落实城乡居民医疗和养老保险、大病救助、学生生活费补助、免学费等。这几项内容在大埔县的扶贫工作中,兜底率100%

4.调研发现的问题与扶贫持续效果的讨论

1)根据省扶贫办《关于开展精准扶贫“回头看”工作的通知》(粤扶办〔201842号)的要求,到201812月底,发现新增贫困户80194人,其中有劳动力贫困户3393人;清退帮扶的贫困户66205人。说明我们的工作不够细致,还有漏洞。(2)合作社、龙头企业不够强、规模偏小。由于产业开发难度大,时间长,实现长效能带动减贫规模化的产业项目不多,产业持续发展的力度不够,实现“一镇一业”,“一村一品”比较困难。(3)一些贫困户存在“等靠要”的思想,自主发展、主动脱贫意愿不强。有些贫困户比较懒惰,不愿劳动,等政府帮助;有些贫困户拿政府分发的物资直接兑现,如把分到牛直接卖掉,有落袋为安的思想,不愿劳动。(4)受限于国家产业政策、扶贫资金的监管,有些村干部对扶贫积极性不高,有些干部配合外来扶贫组不到位,扶贫资金使用成效不够明显等。

四、从扶贫到脱贫的三种依赖路径的探讨

我们通过对广东的一条村和一个县的扶贫案例进行调研分析,发现两例扶贫精准施策,实施精细管理具有高度的相似性。我们总结归纳为三种路径(1)政府的政策性路径;(2)市场性的路径;(3)经济发展带动的路径。因此,我们对这三种方式进行比较分析,找出这些方式对扶贫的有效性与持续性的影响。

(一)政策性的路径依赖:以政府为主体的扶贫方式。

从调研案例来看,到目前为止,我们的扶贫项目,以政府政策为主导。扶贫资金来源于省、市、县的扶贫单位,属于政策性资金。以封开县南丰镇侯村的情况看,发展产业项目、落实“三保障”政策、就业扶贫和小额贷款、结对帮扶等措施,帮助贫困户开展了肉牛、生猪、杏花鸡等养殖,支持贫困户买微耕机、农用三轮车、建设牛棚等,发展产业扶贫项目包括入股南丰商业综合体,拟投资肉牛养殖项目作为侯村村集体经济项目等。另外,落实医疗、教育、住房等“三保障”扶贫。这些方式对扶贫对象来说,在短期效果比较好。但如果扶贫单位离开,资金没有连续到位,持续性就会出问题。

(二)市场性的路径依赖:以企业为主体的扶贫方式。

从广东大埔县的调研情况看,大埔县的扶贫有个特点,就是走市场的路线,运用企业扶贫作为大方向。我们把这种方式定义为市场性路径依赖。(1)打造农业龙头企业,实施农业产业化发展,如,高坡镇农业龙头企业(金鸿京公司、美方实业)通过以“公司+合作社+基地+贫困户”的形式带动贫困户发展农业生产,龙发生态旅游度假村有限公司在西河镇黄堂村以“公司+合作社+农户”的形式开发观光生态农业基地。(2)建立以电商为主的商贸平台,建成“大埔县电商联盟”,对接其他电商平台、龙头企业、物流企业等,形成新的电商扶贫模式。(3)大力发展扶贫示范项目,带动示范项目的产业效应。我们发现,以市场为导向,以企业为主体的扶贫开发方式效果最好,持续性强。大埔县精准扶贫的脱贫率达92.85%

(三)经济发展带动的路径依赖:经济发展的辐射或溢出的方式。

“发展是甩掉贫困帽子的总办法”,习近平总书记深刻揭示了摆脱贫困的根本途径。特别是党的十八大以来,支持贫困地区发展特色产业和建设特色农产品优势区,推动扶贫工作从“输血式”向“造血式”转变,从根本上医治贫困顽疾。在扶贫脱贫的伟大实践中,从救济式扶贫到开发式扶贫,再到新时代确立了精准扶贫精准脱贫的基本方略[3]。首先,经济的发展有资金解决交通的瓶颈问题,从而解决人流、物流等顺畅的问题。珠海市对口帮扶普宁市广太镇多年埔村的致富路项目顺利动工,这是截至目前珠海市帮扶普宁市投资最大的项目。致富路打通了该村种植业的运输命脉,使该村有望一年脱贫100户。总投资200多万元的致富路,总长3.1公里。通路后,打通村里种植业运输的命脉,而且村民还可以向山要地,扩大种植面积近3000亩。村里每个贫困人口每年将有望增收600-1000元,村集体每年将有望增收约20万元。其次,经济的发展有财力反哺辐射乡村,进行新农村建设,大大减低贫困的发生率。广东推动珠江三角洲地区劳动密集型产业加快向相对贫困地区转移。相对贫困地区要依托现有产业转移园区和自身优势,主动承接产业转移,培育发展环境友好型特色产业,吸纳农村劳动力就业,增强扶贫开发能力。第三,经济的发展支持教育、搞好社会保障,推动扶贫工作产生积极效果和持续的影响。侯村的案例说明,截至201812月,帮扶低保贫困户,五保贫困户,已100%纳入农村低保或特困人员救助供养范围;无劳动能力且未能按政策纳入农村低保、特困人员供养的贫困户,已成功申请发放基本生活保障金;贫困户60岁以上符合领取待遇的老人已100%享受城乡居民社会养老保险待遇;实施教育扶贫,帮扶贫困户在校子女全部落实学费和生活费补助政策,贫困户全部纳入重特大疾病救助范围。

五、结论和建议

结论:从我们的两个调研样本来看,侯村的样本主要以政策性扶贫样本,短期来说,见效快;长期来说,持续性不强。这是因为,虽然也进行产业扶贫,但没有真正的龙头企业,产、供、销体系没有形成,没有企业的科技力量进行生产与解决农业生产难题,导致生产效率不高。从大埔县的调研样本来看,总体来说,是走市场的方向,打造龙头企业,效果比较好,持续性也比较强,但也有缺点,龙头企业不大不强,同样影响扶贫效果深度和广度。因此,建立、培育、壮大农业龙头扶贫企业成为今后的努力方向。建议:为了提高扶贫工作的有效性和持续性,我们提出以下建议:短期的扶贫方式(一年以内),建立以保障为主线的扶贫策略。中期的扶贫方式(一至三年),培育农业龙头企业为主线的扶贫策略。长期的扶贫方式(三年以上),以乡村振兴,经济发展为主线的扶贫策略。

参考文献:

[1]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京:学习出版社、人民出版社,2019.

[2]中共中央党史和文献研究院,中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室.习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编[M].北京:中央文献出版社、党建读物出版社,2019

[3]巨力:新中国70年创造人类减贫奇迹[J].求是,2019(17).

[4]中国日报中文网.剑桥博士发震撼长文:为何中国政府肯下血本在西方国家绝不做的“亏本买卖”上[EB/OL].[2020-9-18].http://world.chinadaily.com.cn/a/201905/21/WS5ce34bf0a310e7f8b157dc28.html.

[5]精准扶贫呼唤精准评估脱贫第三方评估:公信力还差什么[J].半月谈,2019(07).

精准扶贫的有效性和持续性的案例研究

期刊名称:南方论刊
主管单位:茂名市社会科学界联合会
主办单位:茂名市社会科学界联合会

国际刊号:ISSN 1004—1133
国内刊号:CN 44—1296/C

刊期:月刊
开本:大16开
语种:中文
发行范围:国内外公开发行
地址:广东省茂名市油城五路28号市委大院5栋

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