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共建共治共享理念下智慧政务协同平台构建

2021-02-22 10:41:45

【摘要】智慧政务应秉承共建共治共享的指导思想,即智慧政务协同主体渠道共建、协同客体事项共治以及协同政务数据共享。其应包括面向企业的 G 2B 智慧政务事项协同办理、面向公民的 G 2C 智慧政务事项协同办理以及面向不同层级、地域政府的G 2G 智慧政务业务协同等功能。同时要注意以行政主体、相对人和第三人划分平台角色,以“互联网 + 政务服务”技术体系作为平台构成,以云端和移动端协同为基础及重点,探寻超行政隶属主题式协同平台建设的可行性。

【关键词】智慧政务,共建共治共享,协同平台

本文《南方论刊》杂志整理。

十八大以来,党中央、国务院结合我国政务服务的现状,特别是电子政务发展多年的经验和教训,创新性地提出了以“互联网 + 政务服务”为主要承载方式的智慧政务建设理念。通过智慧政务的构建,“政务供给方式从以政府供给为主转向以公众需求为中心,推动政府治理能力现代化进程” [1] 。目前,国内各省市虽然已经上线了质量上乘的电子政务平台,但针对更具共建、共治、共享特征的智慧政务协同平台的设计仍处于论证阶段,亟待满足政务服务的现实需求。

一、智慧政务协同平台的构建理念

总体上讲,智慧政务协同平台在设计的过程中,要充分体现出相比较电子政务而言更加突出的鲜明特征,并在平台功能中予以体现,这主要体现在智慧政务协同主体渠道共建、协同客体事项共治以及协同政务数据共享三个方面。

(一)智慧政务协同主体渠道共建

在建设电子政务过程中,往往存在各省市、县区分建系统进而导致数据孤岛的问题。因此在智慧政务建设过程中,更加注重政务协同主体共建平台。特别是在区块链技术之下,以“去中心化”的形式构建不同地区、隶属、层级的智慧政务协同平台也就具有了更强的可行性,从长远上使“智慧政务成为创造信用价值的一个新场景”[2] 。要改变电子政务平台中各地区、各部门“各自为战”的运行模式,在智慧政务协同平台中,每一个具体政务部门的角色,通过上级主管部门的资格审核后,自动生成一系列智慧政务协同小组,实现智慧政务协同共建的总体需求。同一地区智慧政务渠道协同共建是平台构建的起点,而政务协同客体事项共治以及政务协同服务数据共享则是智慧政务协同平台在不同地区、部门间得以共建的基础和关键。

(二)智慧政务协同客体事项共治

为了响应党中央、国务院加快推进“一网、一门、一次”的政务服务改革,在设计智慧政务时必须要以公民、法人和社会组织等政务客体的现实需求为出发点,以方便办事群众和企业为宗旨。它既“在数据共享的基础上,为多元主体参与公共治理提供了渠道和平台” [3] ,又保障了政务客体可以只需更少的精力和成本获得多元主体的高质量协同化政务服务。从智慧政务的具体表现上看,政务客体所需办理的行政事项无论需要多少层级的行政审批,亦或是需要多少部门进行并联审查,均可7×24 地在智慧政务平台上一次性提交申请材料、预约面签、支付办理费用,可以随时随地查询办理进度和结果,而无须关注业务是由哪个部门具体办理的。如果需要前往现场办理,最多只进一次门,而且在政务服务中心只需向整合后的前台递交资料,而非向具体的业务承办部门,进而避免重复排队问题。从这个角度上看,无论是智慧政务平台,还是基于智慧政务的现场办理模式,政府部门和政府层级已经不再是政务协同平台的必要组成,线上线下要基于政务客体的需求和感受,将前台受理一体化和后台处理整合化作为工作重心,从而实现政务服务事项共治。

(三)智慧政务协同服务数据共享

在智慧政务平台构建过程中,政务协同服务数据在不同政务主体、政务主体与政务客体间进行共享的意义重大。可以说,数据共享是平台共建和事项共治的基础,它通过“大数据分析应用和政务服务功能,能与各地方、各业务部门现有的管理系统进行对接,实现政务大数据应用和业务工作的融合” [4] 。政务服务数据共享平台作为智慧政务平台的重要组成部分,是政务协同服务数据共享的实现技术保障。按照 2017 年国务院发布的“互联网+ 政务服务”技术体系建设指南,应在国家级、省级和地市级分别建设政务服务数据共享平台,汇聚“政务服务事项库、办件信息库、社会信用等业务信息库和共享利用的基础信息库,以及政务服务数据共享交换的支撑系统” [5] 。根据渠道共建和事项共治的基本要求,实现同地区不同部门、不同地区之间政务协同数据共享也是智慧政务协同平台取得实效的基础性工作。

二、智慧政务协同平台的主要功能

智慧政务的主体往往指的是政府和部分政府外包业务的承办者,而客体包括企业和公民。与此同时,在智慧政务协同过程中,不同层级、地域的政府既可能扮演主体也可能扮演客体的角色,不同主体、主客体之间的业务办理关系则是智慧政务协同平台功能的主要构成。

(一)面向企业的 G2B 智慧政务事项协同办理

G2B 是政府对企业的智慧政务,是智慧政务协同性的重要体现方面。通过智慧政务协同平台实现不同部门、地域和级别的政府间协同办公和审批,能够更好地提高行政效率,提升企业对于政务事项办理的满意度。总体上讲,在进行智慧政务协同平台功能模块研发的过程中,应从以下几个模块开展:第一,企业证照申办等行政许可功能。在企业开办的全部生命周期中,可能会涉及到多个环节的行政许可,部分行政许可需要多个政府部门协同审批或上级部门审批。要以不同政府部门或者不同层级的政府分别划分角色,由系统自动生成一系列的行政许可申请事项,流转至对应功能模块后台,并由系统对于审批的效率、效果以及协同度进行考核评估。第二,企业税务办理功能。将不同地区的税务部门的税种负责人员分配账号,对于企业在线报税业务进行处理,对于缴税中存在的问题面向企业进行沟通和协调。要有专人负责客服模块,以便更好地解答企业的相关咨询和投诉。要有上级考核监管部门监管模块,对于工作情况进行监督,处理可能会产生的行政复议案件等等。第三,招标采购功能。要形成招标单位、投标单位、评标管理部门、评标专家的协同机制,根据不同的角色分配账号,对于招投标的全流程进行在线流转、业务处理和信息披露。

(二)面向公民的 G2C 智慧政务事项协同办理

G2C 是政府对公民的电子政务。公民从出生、求学、医疗、住房、就业、养老乃至死亡的整个生命周期,都有对应的政务服务需要办理,可以看出 G2C 智慧政务事项覆盖面广、影响客体众多,且与民众的生活工作密切相关,是民众应用智慧政务的主要渠道。在设计 G2C 智慧政务事项协同办理模块时,应主要从以下几个方面着手:第一,面向公民的证件办理事项。例如居民身份证件、出入境证件、婚姻等民政类证件、不动产登记等等,这些证件的办理虽然很难实现无需上门办理的最佳模式,但实现在线预约、在线填报基础信息、在线上传佐证材料复印件、预审和查询办理进度是很有必要的,特别是涉及多个部门的证件办理可以一站式上传所有必需材料。第二,电子社会保障服务办理事项。通过智慧政务协同平台,公民可以在线查询医疗保险、养老保险、住房公积金等社会保障组成内容的缴存情况、使用情况和政策法规,可以根据地方政府的具体要求申报低保、廉租房等等实验内容。第三,其他 G2C 服务事项办理。例如个人所得税在线申报、在线就业培训、在线互动交流、在线交通服务等等,均可整合在这一部分办理模块中。

(三)面向不同层级、地域政府的 G2G 智慧政务业务协同

智慧政务的协同特征除了体现在政务事项主体与客体之间以外,政务事项主体之间的协同性更加关键。政务事项主体间的协同为政务主体与客体之间的协同创造了前提条件,是后者得以顺利实现的保障因素。政务事项主体间的协同体现为不同层级、地域政府间的 G2G 业务协同,它是以共建共治共享为特征的智慧政务协同的承载模式。根据智慧政务协同平台的共建、共治、共享的构建理念,并结合智慧政务主客体的现实需求,G2G智慧政务业务协同模块主要包含:第一,不同层级、地域政府办公自动化,这是在电子政务中就已经作为普遍运行的功能,但智慧政务协同实验突破了仅限一个单位的办公自动化,在此基础上增加了不同地域间、不同层级的政府联合自动化办公机制和平台,协同性特征更加明显。第二,不同层级、地域政府并联审批,这一部分实验实现了地理位置分散的不同政府之间事项的自动流转功能,也实现了下级政府初审、上级政府审批的功能,是智慧政务协同平台事项共治的技术保障,也为 G2B G2C 智慧政务协同模块的功能实现提供了制度支撑。第三,不同层级、地域政务事项相关数据互认、互通,以区块链技术模拟分布式数据采集、存储和更新,以及通过分布式共识机制实现不同区域政府间政务数据检验与认证。

三、智慧政务协同平台的技术要点

在确定了智慧政务协同平台功能模块的总体内容之后,还需要对于该平台研发技术进行分析。一般来讲,智慧政务协同平台“以网络与通信技术、数据库技术为基础 , 以信息共享技术、信息安全技术、决策支持技术为核心,以标准化技术、信息检索技术、GIS技术、GPS技术、数据仓库和数据挖掘技术为辅助” [6] ,除此之外还需要探究以下四个技术要点:

(一)以行政主体、相对人和第三人划分平台角色

在智慧政务协同中,主要针对的是以公共服务为主要内容的行政事项办理,因此必然会涉及到行政主体、相对人和第三人的角色。行政主体是使用平台频率最高的群体,行政相对人在平台中申请事项是行政主体开展工作的必然条件,而行政第三人是部分行政事项中不可忽视的组成部分。首先,应在平台设计时对于传统政务进行业务流程再造,使之符合智慧政务的现实需求,进而根据智慧政务流程进行政务主体账号、角色、权限、工作及督察规则等安排。其次,任何功能模块的如果缺乏行政相对人的申请,则不会产生行政事项,行政主体也就无从谈起利用智慧政务平台进行协同办理。因此在智慧政务协同中,行政相对人在线申请行政事项是平台的起点和必然组成。因此,应该给予行政相对人最为方便的访问渠道设计,最为友好的使用功能设计以及最为顺畅的使用绩效评价与反馈渠道。最后,在部分行政事项中可能会出现第三人的角色,例如招标采购中,评标专家就应该是以行政第三人的身份出现在对应的行政事项中,因此平台设计时不应忽视第三人的角色和功能设计。

(二)以“互联网 + 政务服务”技术体系作为平台构成

“互联网 + 政务服务”的全面推行是“提升国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,简政放权的放管服改革的密切支撑” [7] ,是智慧政务的现实体现。国务院于 2017 年发布的“互联网 + 政务服务”技术体系建设指南指出,要建设国家级、省级和地市级三级联动的“互联网 + 政务服务”数据共享与业务协同机制,且各地区建设平台时要包含政务服务数据共享平台、政务服务门户、政务服务管理平台和政务服务业务办理系统。因此在设计智慧政务平台的构成时,也应该严格遵守“互联网 + 政务服务”的技术体系。其中智慧政务服务中心为前台,受理行政相对人在线申请协同事项。智慧政务协同管理平台、业务协同办理系统为后台,完成通过智慧政务进行事项申请的处理和反馈。而智慧政务数据共享平台则实现信息资源的存储和交换,应以区块链技术为基础“去中心化”建构。智慧政务服务中心是共建的体现,智慧政务协同管理平台和业务协同办理系统是共治的渠道,智慧政务数据共享平台是共享的基础。

(三)以云端协同为基础,以移动端协同为重点

在智慧政务的载体和访问渠道方面,可以从后台和前台两个角度进行设计。从后台设计方面,应突破电子政务和“互联网 + 政务服务”以本地服务器为数据存储和本土业务办理节点的固有模式。这种模式已经应用多年,弊端显而易见,主要体现为两个方面,其一需要各地区投资建设数据库、服务器,重复建设产生的浪费显而易见;其二作为网络节点,一旦某地服务器存在故障,则该地区智慧政务平台将在一定时间内无法运行,从而影响政务协同的实现。智慧政务应该广泛采用云技术,吸纳成熟的互联网企业参与云端协同的建设。特别是在区块链的技术支撑之下,在全国建设“去中心化”云端协同数据共享及业务办理平台。这种后台建设的优点是无需各地区分建从而降低建设成本,云端协同服务的提供商具有更加专业的技术支持能力从而保障平台稳定性,也有利于协同数据共享和获取门槛的实质降低。从前台设计方面,必须认识到当前群众更加普遍使用的访问渠道是移动设备,使用电脑访问的群众比例相对于电子政务阶段有所降低,因此应更加侧重支持移动端访问和应用的智慧政务协同,其中手机 App、公众服务号、小程序以及支持手机浏览器访问的网页应是建设的重点。目前,国务院已经推出“国家政务服务平台”App 以及微信、支付宝小程序,但对于各部门、各地区相关政务服务 App 和小程序只是实现了链接层面的整合,下一步应将业务整合到一个平台中,才能为智慧政务协同创造技术保障。

(四)探寻超行政隶属的主题式智慧政务协同平台建设的可行性

从国务院发布的“互联网 + 政务服务”技术体系文件可以看出,从纵向层级看要求在国家、省、地级市三个层面建设“互联网 + 政务服务”业务协同和数据共享,从横向维度看同级别的政府间的业务协同和数据共享通过上一级主管政府的“互联网+政务服务”平台得以实现。可以说,这种技术体系设计基本覆盖了大部分行政相对人对于智慧政务协同平台的需求。但必须清醒地认识到,横向维度的政务协同建构的前提是相关政府部门处于同一个上级政府的领导之下,而那些地理位置相近、人员交往交流频繁,但不属于同一个上级政府的地区间的政务协同往往就成了技术和功能覆盖的空白之处。因此,在全国范围的纵向层级智慧政务协同已经全面建成和成熟运用之后,应进一步尝试探寻超行政隶属的主题式智慧政务协同平台的建设。所谓超行政隶属,主要是指不是隶属于同一个省份的地级市之间进行智慧政务协同;所谓主题式,是前期进行全面调研后,发现这些隶属于不同省份的地级市之间存在政务服务的交集。例如同属于嫩江沿线的吉林省、黑龙江省、内蒙古自治区多个地级市,往往被学术界称为“嫩江流域地区”,这些地区地理位置相近、人员交流频繁,民众经常会产生在不同省份间进行政务服务办理的现实需求,因此在此地区探寻超行政隶属的主题式智慧政务协同平台建设既具有现实意义,也具有技术可行性。但对于这类政务协同的理论研究目前国内还处于起步阶段,从实践上也尚需等待纵向层级政务协同实现之后才有可能进一步探讨。综上所述,智慧政务是当前我国政务改革的时代需求,它可以解决在传统政务、服务型政府乃至于电子政务构建过程中所遇到的问题,“是推进治理能力现代化的重要技术基础”[8] ,“推动着包容性电子治理的实现” [9] ,而智慧政务的关键是基于共建共治共享的协同平台构建。

参考文献:

[1]王春梅 :开放与整合 :治理能力现代化视野中的智慧政务建设 [J].领导科学 ,2019(10):15-18.

[2]俞学劢 :智慧政务 :区块链技术——拉近从“只跑一次”到“一次都不跑”的距离 [J].金卡工程 ,2017(04):50-51.

[3]赵华,黄善明:基于治理视角的“一网、一门、一次”改革浅析 [J].四川行政学院学报 ,2018(06):53-57.

[4]李军 ,乔立民 ,王加强 ,高杰 :智慧政务框架下大数据共享的实现与应用研究 [J].电子政务 ,2019(02):34-44.

[5]国务院办公厅 .国务院办公厅关于印发“互联网 + 政务服务”技术体系建设指南的通知 (国办函〔2016108 )[EB/O L].[2017-01-12].http://w w w .gov.cn/zhengce/content/2017-01/12/content_5159174.htm .

[6]裴乐 ,李庆满 :基于仿真互动的电子政务教学与实验模式构建 [J].教育与教学研究 ,2012,26(08):76-79.

[7]谢小芹 :“互联网 + 政务服务”:成绩、困境和建议 [J].电子政务 ,2019(06):62-72.

共建共治共享理念下智慧政务协同平台构建

期刊名称:南方论刊
主管单位:茂名市社会科学界联合会
主办单位:茂名市社会科学界联合会

国际刊号:ISSN 1004—1133
国内刊号:CN 44—1296/C

刊期:月刊
开本:大16开
语种:中文
发行范围:国内外公开发行
地址:广东省茂名市油城五路28号市委大院5栋

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